城市平台公司既往作为城市建设的“项目融资者”角色，伴随着城市的不断发展，在经历了快速的发展与扩张后，受困于单一的角色定位，城市平台公司暴露出了“量”与“质”两个方面问题。自2014年以来，由于政策不断收紧和宏观环境变化、国企改革不断深化，地方投融资平台公司、城投公司纷纷开启转型之路，不断走向市场化。我们在为这类平台公司和城投公司提供咨询服务的过程中，既接触到了许多启动转型较早、市场化经营效益良好、转型成效显著的平台公司，也始终关注着启动初期或准备启动转型的地方平台公司。现将该类企业市场化转型的主要事项简要整理，供地方政府主管部门和城投平台公司参考。
一、城投公司市场化转型的背景
城投公司市场化转型是大势所趋。以十八届三中全会为标志，本轮国企改革正式启动，国家先后下发多项政策文件指导改革思路和具体的实施路径，央企和地方国企层面均开展了多项改革试点。随着国办发〔2017〕38号正式发布，国资委在国资监管中的定位从管人、管事、管资产变成了管资本，在管理架构上形成了“国资委-国有资本两类平台公司-国有企业”的三层架构。城市平台公司既往作为城市建设的“项目融资者”角色，伴随着城市快速发展，在经历了快速的发展与扩张后，受困于单一的角色定位，城市平台公司暴露出了“量”与“质”两个方面问题，一是动能不足，数量饱和且增长停滞，“退台”趋势逐渐明显；二是虚体发展，欠实体化且债务沉重，融资职能过度透支。对此，地方政府融资平台监管政策自2010年便已启动，2014年开始启动对债务甄别工作、整治地方政府债务问题。一方面规范政府投融资机制，另一方面剥离城市平台公司政府融资功能，促使平台公司重新定位和转型升级。在此背景下，如何实现市场化转型，是新形势下地方国企改革和城投发展工作面临的重要课题，对国有企业的发展、政府债务的化解都具有重要意义。目前来看，国内城投类企业发展现状大概呈现以下特点：非发达地区的城投公司多数仍是“名亡实存”的政府融资平台，企业发展质量与当地经济发达程度高度一致，城投的区域内资产管理功能越发显露；城投市场化转型面临的主要问题大致如下：政府投融资平台职能难以真正剥离，历史债务负担较重拖累发展步伐，现代化企业经营管理制度难以有效建立，缺乏专业化的经营人才，缺乏多元化的产业布局，缺乏经济效益较好的优质资产。也有地方政府及职能部门仍处观望状态，缺乏方向或信心，未见实质性行动。
二、针对城投市场化转型的几点建议
基于地方经济的发展和金融供给侧结构性改革的推进，尤其是国企改革三年行动方案的贯彻执行，城投企业的市场化转型已经迫在眉睫，势必尽快启动。从当前各地动作来看，不少地区也已将其正式提上日程，甚至有了明确的实施目标和时间表。
1. 科学合理的顶层设计
城投的实际控制人即地方政府，在组建之初就要进行科学合理的设计。首先，在职能定位和企业性质上要达成政企共识。将城投定位为“商业类”但实际经营中不拒“公益类”业务的做法可以参考，其最大的益处是让市场化转型“名正言顺”并让债务问题“适当掩盖”，为其赢得市场化运作时的金融市场助力创造实施条件。其次，在经营范围上让城投专注于城市发展建设和产业兴城，不被过多不相干事务所干扰。再者，经营体量要合适，即政府设立城投公司的资产配置要合理，数量不宜过多。在资产配置上要统筹规划，“趋利避害、扬长避短”是基本原则，目的在于集中地区优质资产与发展创造优势业务以及剥离不良资产或合理掩盖。在改造过程中，区属企业兼并重组是有力手段，难点在于统筹规划水平与改革执行能力。
2. 和谐良性的政企关系
真正的市场化转型势必要摆脱对政企关系的严重依赖，不光是政府对城投的融资依赖，还有城投对政府的资源依赖。对政府而言，首先是要下决心真正意义上摒弃“政府融资平台”，其次在对城投的监管上，根据法律规定以实际出资为限对其承担有限责任，主要管理城投的章程、战略、预算，实现从“管人、管事、管资产”向以管资本为主的模式转变，授权城投市场化管理所置入的国有资产，下放投资决策及审批权限，提升经营决策自主权。
3. 建立健全现代化企业经营管理制度
普遍来看，多数城投当前经营体系的管理思想、管理体制和运营机制等方面离现代企业制度尚存在较大差距，依然存在体制不顺、机制不活的传统国企特征，需要有针对性的统一管理、逐个优化。这方面，无论从象元过往开展的国企混改和市场化转型项目，还是近期主导的脱钩改制和“十四五”发展战略规划项目，均不同程度明显可见。
对于“城投”而言，按照国企改革指导意见，全面推进体制机制改革，具体包括剥离城投政府融资职能和相关行政职能，所有人员脱离体制关系，明确市场化原则。健全“三会一层”法人治理结构，明确母子公司各自功能定位，同时健全包括目标考核、财务管理、人事管理、风险防控等内部管理制度，最终逐步走向规划化、科学化、高效化管理，提高公司运营能力。
4. 利用投融资优势推进资本运作
城投目前最大的经营优势是投融资，虽然这得益于发展初期的特殊政企关系，即使在政企关系重新定位的未来，该项优势也不会被过分弱化。融资方面，未来即使隐性政府信用逐渐消除，其仍有“国企光环”加持，仍是国民经济命脉行业的经营者，且在业务合作惯性下将长期属于金融机构积极服务的“优质大客户”；投资方面，我国城镇化水平向发达国家看齐并持续推进是长期趋势和战略，这将继续催生大量的新增建设项目，而城投目前仍是这一领域的主要经营者，且在脱离政企关系影响后，城投在投资项目的选择上将具有更大的决定权。
5. 大力提升资产证券化水平、适度试点推进混合所有制改革
推进资产证券化首先有助于实现多样性资产组合和灵活性资本运作的有机结合、显著提高资产管理水平，其次能有效提升资产质量，直接强化了金融市场融资功能。纵观发达地区的强势城投，均积极推行资产证券化战略，个别成绩突出者还孕育出控股的上市公司，使得集团整体实力得到质的提升。混合所有制改革意在通过在某些领域引入优质外界资本以改变国有企业客观存在的经营效率不高的情况。在外界资本的选择上，优质民企资本应该是优先考虑对象。“国有企业的实力+民营企业的活力”，国有企业强在资本，因为拥有着非常优厚的资源获取渠道。民营企业强在效率，将两者有机结合，尤其是在某些国企不擅长的领域（如信息技术、营销方法、考核机制等），将会实现合作共赢的理想局面。需要提醒的是，混合所有制改革要适度和试点，一是出于严防国有资产流失的考虑，二是为了确保混合所有制改革的质量。
6. 巩固地区优势、作为综合类国有资本运营企业走出地区限制
城投孕育自地方经济，地区支持是先天优势，是不可放弃的“大本营”、“根据地”，必须不断挖潜、巩固提升。但本地市场容量存在着上限，经营环境比外地而言也不保证具有比较优势。从提高投入产出比的角度看，且在围绕城市建设向更高利润行业进军的转型策略下，突破地域限制实行走出去发展战略是必由之路。在市场化运作成熟、积累更多发展资源后就更应该勇于向“大本营”之外开拓，凭借已形成优势的业务打造企业品牌，通过因地制宜的模式改进，在市场更大、环境更优的其他地区输出扩张，是有效提升企业综合实力的重要方法。
三、转型之路在行进中，各地既是践行又是探索
2021年3月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标》指出：“未来我们要强化国家战略科技力量、提升企业技术创新能力、激发人才创新活力、完善科技创新体制机制”，在此基础上，发展现代产业体系，推动经济体系的优化升级，并逐步形成强大的国内市场，构建新的发展格局。在此过程中，地方国企必将担当重任，义不容辞。企业终归是要盈利的，不为利润的不是企业。转型一直就在，不管是转型为“区域开发商”、“城市服务商”、“产融平台”，还是向“多元化转型”等，都在谋求独立发展，参与市场竞争，赢得最新的地位。当前，国有企业由于受到政策、执行能力、行政指令、资金实力、盈利模式、管理能力、人力资源水平等的影响，很难做出彻底的转型。彻底的转型也是没有的，其实大家都是在转型的路上，都是在探索。
鉴于此，各地政府及平台公司要积极学习各地方平台转型经验，如：上海松江建投、深圳光明建发、广西来宾国投、湖南株洲城发、安徽黄山城投、杭州临平国投（新设立）等，积极推进国企改革和平台公司转型，更好地改善公司的资金结构，业务结构，切实保障公司迅速发展的能力。同时，积极借助第三方智库的案例经验、行业理解、企业运营实践能力改善对市场的认知，缩小转型的难度；进一步厘清政府与国有企业权责边界，加快国有企业市场化转型进程，通过明确发展战略、重点业务规划、三年行动计划，积极完善内控机制、设立职业经理人制度和激励约束机制等强化公司市场化管理运营，实现现代企业管理机制，防范和化解债务风险，既要防止转型流于形式，也要避免改革、转型犹豫不决、错失良机。
四、案例分享：M城投集团的转型之路探索
1. 公司基本情况
M城投集团的前身是M市城市投资建设有限公司，成立于2002年。2015年公司按照深化国企改革和投融资平台转型要求，在市委市政府的部署下组建M城投集团，注册资本13.24亿元，集团功能定位是M市最大的投融资、城市建设和国有资产运营主体，主要负责M市中心城区除经济开发区以外所有土地的前期开发及基础设施建设，主营业务包括城市基础设施建设和土地开发整理业务、商品房销售业务、供水业务和市政工程施工等业务。
2. 转型演变过程
阶段一：整合组建集团，启动改革转型
2015年12月，按照深化国企改革和投融资平台转型要求，在市委市政府的部署下，集团启动实施了改革转型。转型思路为通过明确职能定位、完善治理结构、整合资产资源、合理界定债务等措施，促进M城投从融资平台向实体经济、从投资城市向经营城市、从粗放经营向提质增效转变，切实提高国有资本效率，增强国有企业活力。具体做法是根据职能定位和整合企业情况，组建“1+6”的基本公司架构，其中“1”为城投集团公司，主要承担投融资职能和二级公司管控；“6”为六家全资子公司，包括2家主要承担建设职能公司和4家主要承担资产运营职能公司。彼时，集团的战略定位主要是M市本级的投融资主体、城市建设主体和资产经营主体。基于此定位，2016年市人民政府又相继将国资公司、自来水公司、市政工程公司、园林工程公司、湖边水利枢纽公司等12家公司无偿划拨入M城投，集团也相应新设和控股了系列公司。站在新的时点，集团集聚了全市主要的建设主体和公用事业主体，提出了4个方面主要的发展举措：一是持续整合城市优质资源。一方面是推动市政府逐步将各类城市经营收益及部分城市旅游、文化设施资源实际划归公司，提升融资能力；另一方面加强理顺股权关系，统筹规划所属各子公司业务。二是围绕中心城区城市建设发展目标，提高核心业务水平。其一是增强土地资产运作能力，面向土地一级市场，参与土地营销和招商，推动土地增值收益的实现；其二是提升建设施工能力，以市政工程为主要载体，完善工程项目管理水平，将其打造成能够为政府投资项目在建设管理方面提供优质服务的、具有市场竞争力的实体。三是积极探索、开拓经营性业务。主要包括房地产开发、旅游开发和金融服务业务。四是提升公司经营管理能力，打牢底层保障支撑体系。核心包括针对不同性质的投资项目建立不同的“偿债机制”，逐步切分地方政府要求的投资项目与公司自营性项目的资产负债；逐步建立财务和经营风险管理机制；强化科学决策，优化项目管理；吸引专业人才，加强人力资源管理等。
阶段二：业务持续外延拓展，经营投资双轮驱动
经历了2016年的资源整合，主辅业错位发展以及保障体系建立，2017年集团持续提出了新的发展要点：一是推动区域整合并购。具体策略为积极争取政府资产划拨的机会，重点考虑公共事业板块、城建板块、旅游板块等资源资产；积极寻找市场上合适的整合和并购机会，通过整合并购，快速提升业务在本地市场的覆盖度，快速获取资质，提升自身参与市场竞争的起点。二是推进业务领域延伸。通过项目投资、整合并购、业务延伸等方式，大力推进各业务板块对产业链上下游业务和产业链相关业务的拓展、及向板块内不同业务领域的拓展，进一步拓宽业务收入来源。三是快速做大城建业务。主要依托和充分利用城建板块本地业务资源优势和各业务板块自营项目资源，快速做大城建业务规模。四是创造经营资源资产。利用融资优势和自身城建主体定位，将政策性城建业务转为通过市场化的方式承接，做大企业营收和资产规划，并积极创造相关的经营资源和资产开发机会。五是促进经营投资双轮驱动发展。积极开展股权类投资业务，推进经营性业务和投资性业务双轮驱动发展，发掘新兴业务增长点，把握本地产业转型成长和国内战略新兴产业发展机遇。六是积极尝试跨地域发展。在履行好市本级三个主体使命的同时，积极向内、向外辐射和拓展业务，努力做大地域覆盖范围，积极突破市本级对于业务规模的限制。
阶段三：加快转型发展，系统设计蓝图
2018年初，集团改革转型进入快速发展新阶段，对此，集团围绕打造优质城市运营商定位，以新征程为起点制定了集团加快转型发展的“134”战略规划体系，即坚持以十九大精神为统领，紧紧围绕投融资、城市建设、资产经营三个主体定位，在公共板块、城建板块、旅游板块与投资板块四个方向着力前行，并进一步明确了“3+1” 主业板块发展结构，实现经营与投资的双轮驱动，坚持科学经营城市。
3. 主要做法和借鉴启示
从M城投战略演变的发展经验来看，主要有以下几点启示与借鉴意义：
一是找准城投定位，争取政府支持。在公司转型发展过程中，明确将集团定位为城市运营商，既实现了“政企分开”转型为市场化行为主体，又发挥其传统的城市建设与公用事业经营优势。基于这一定位，市政府与城投集团落实了一系列的举措，逐步将集团打造成为有市场主体地位，积极服务城市建设，融资能力更强，经营范围更广的优质城市运营商。并在过程中，不断给予财政增资与资产注入支持。
二是战略持续迭代，明确阶段重点。集团组建初期，积极培育主业，并坚持多元化发展。即坚持发挥城投公司自身优势，把基础设施建设和土地一级开发作为重点业务；同时积极开拓市场业务，凭借独特的资源和机遇，向房地产开发、城市旅游、金融控股等市场化业务领域转型。当集团转型进入第三个加速发展年头，又进一步明确“3+1” 主业板块发展结构，突出了经营+投资的双轮驱动发展格局，并定义了公共板块保障城市运营、城建板块提升城市品位、旅游板块打响城市名片、投资板块创新城市运作的发展思路，助推公司从公益类国有企业发展为公益、商业相结合的综合类国有企业，增强平台的自我发展能力，形成新的利润增长点，用市场化业务的收益反哺公益性业务。
三是开展多元合作，拓宽融资渠道。通过引入社会资本、发展混合所有制经济、不断优化资本结构，提高资本运营效率，采用市场化方式与市场主体进行合作。债权融资包括以市政府与国开行、农发行签订战略协议为契机，坚持做好政策性融资；打通国家发改委、证券交易所、银行间交易商协会等直接融资渠道，拓展债券市场，还加强对现有项目的整合、包装，主动跟进棚改专项债券、绿色金融债等产品发行试点工作，扩大资金来源。股权融资主要是加大国有资本与民间资本、社会资本的融合促进，扩大非公资本参与力度，通过股权架构优化调整，实现融资层级化、股权多元化。项目融资核心是积极探索资产证券化或 PPP 模式盘活存量资产，条件成熟时积极筹划上市融资等。
四是健全管理机制，保障高效运行。按照国企改革指导意见，全面推进体制机制改革，具体包括剥离了城投政府融资职能和相关行政职能，所有人员脱离体制关系，明确市场化原则。健全了三会一层法人治理结构，构建了集团“1+N”扁平化组织架构，明确母子公司各自功能定位，同时健全包括目标考核、财务管理、人事管理、风险防控等内部管理制度，最终逐步走向规划化、科学化、高效化管理，提高公司运营能力。地方投融资平台公司和城投公司当前虽然面临着不小的困难，但同时也具备很多资源优势和政策优势，转型发展潜力巨大。最终的活路依然在于坚持深化改革，找准战略定位、大力发展经营性业务、积极开展外向合作，同时加强内部管理改革、争取政府和各方资源支持，相信众多的平台公司和城投公司能够顺利实现转型发展。作为地方政府，应把握住国家的政策变化，领会政策本质要求，并在此基础上寻找政府融资与平台公司转型和国企改革的突破口，有效地谋划转型发展，进而推动地方社会经济高质量发展。